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3 de Junho de 2020

O estudo prévio de impacto ambiental: o Dilema entre a proteção do meio ambiente e o crescimento socioeconômico

Julie Rozani, Advogado
Publicado por Julie Rozani
há 5 anos

1. Introdução

O presente artigo tem como principal objetivo apresentar e aprofundar o conceito do estudo prévio de impacto ambiental (EPIA), bem como verificar sua aplicabilidade no cenário brasileiro atual.

A partir da leitura de obras de autores que tratam da temática, assim como artigos, texto legal e notícias veiculadas na mídia, foram obtidos subsídios para a formação de um conceito completo sobre o EPIA, englobando suas principais funções e atribuições, a forma como deve ser realizado e também sua ligação com os princípios norteadores do Direito.

Superada a conceituação, o próximo ponto a que se dará atenção é relativo ao estudo da aplicabilidade do EPIA: em quais casos este se faz necessário, como ocorre e qual o impacto que visa apontar.

Adiante, serão analisadas também a posição ambientalista daqueles que defendem o EPIA como um estudo necessário e a posição daqueles que se contrapõem a este, por considerarem-no um obstáculo à produção e desenvolvimento econômico, visto que pode coibir ou evitar que obras e projetos se tornem viáveis, aumentando respectivos custos e resultando em prejuízos.

Por fim, ressalta-se que serão apresentadas algumas posturas e políticas, as quais – de acordo com o que aqui será defendido – possibilitariam mudanças e melhorias concretas, a fim de efetivar as normas ambientais e, propriamente, os princípios e objetivos do EPIA.

2. Conceito e aspectos importantes do Estudo Prévio de Impacto Ambiental

O Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA), também chamado, comumente, de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), é um instrumento preventivo de danos ambientais da Política Nacional do Meio Ambiente, regulado pela Resolução CONAMA 001/86. Possui grande importância para toda a sociedade, pois visa evitar a realização de obras e projetos propensos a causar impacto ambiental.

Sendo assim, o EPIA, juntamente com o seu Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), possibilita o conhecimento, pela sociedade e pelo Poder Público, dos possíveis impactos positivos e negativos que a execução de um projeto pode trazer, permitindo que, diante do resultado, seja analisada a viabilidade da execução da obra. Isto é, o EPIA tem como principais objetivos orientar, fundamentar e restringir a decisão da Administração Pública de conceder ou negar o licenciamento ambiental.

Esse Estudo é uma forma de garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o qual, segundo o artigo 225 da Constituição Federal, deve ser assegurado a todos os indivíduos.

Explicita-se que, foi com a criação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente em 1981, que o EPIA passou a ser considerado um instrumento de gestão ambiental, sem qualquer limitação ou condição, de modo que se tornou necessário tanto para os projetos públicos como para os particulares, industriais ou não industriais, rurais ou urbanos, em áreas consideradas críticas de poluição ou não.

Além de ser instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, o EPIA possui natureza jurídica de procedimento público, uma vez que deve ser realizado conforme determina a legislação, sendo necessária a intervenção do órgão ambiental competente durante o seu desenvolvimento.

Nesse esteio, importante ressaltar que os artigos 5º e 6º, da RC 001/86, preveem as diretrizes e instruções gerais que devem ser observadas quando da formulação do Estudo Ambiental, podendo os Estados e Municípios fixarem outros requisitos que julgarem necessários para a avaliação do projeto. Tais diretrizes e instruções gerais são as seguintes: diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, análise dos impactos ambientais positivos e negativos do projeto e o grau de reversibilidade destes, medidas mitigadoras eficientes que podem ser aplicadas para evitar os impactos ambientais negativos do projeto e um programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais.

O EPIA deve ser elaborado pelo proponente do projeto capaz de causar o dano ambiental, devendo aquele assumir os seus custos e elaborá-lo de acordo com as diretrizes gerais e conteúdo mínimo previstos na Resolução retro mencionada e determinados pelo órgão ambiental competente. Acerca disso, cabe registrar que, para obter o licenciamento, o proponente de uma obra ou atividade que depende da realização do EPIA não tem a faculdade de optar por esse Estudo, mas sim o dever de realiza-lo e custeá-lo. Tais obras/atividades, dependentes do EPIA para o licenciamento, estão sujeitas a essa exigência devido à presunção absoluta de serem causadoras de grande degradação ao meio ambiente.

O Direito Ambiental, a fim de resolver os conflitos de interesses que envolvem o desenvolvimento econômico e a tutela ambiental, além de observar as disposições previstas na Constituição Federal e nas demais normas infraconstitucionais que o disciplinam, baseia-se nos princípios constitucionais que o norteiam, os quais foram reconhecidos internacionalmente através da Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992.

Os princípios norteadores do Direito Ambiental, além de possuírem uma atuação preventiva frente aos impactos ambientais, estabelecem medidas repressivas quando da ocorrência dos danos ao meio ambiente. Nesse sentido, cumpre transcorrer brevemente acerca dos princípios da precaução e do poluidor-pagador, os quais são os princípios mais aplicados na elaboração do EPIA.

O princípio da precaução visa enfrentar a incerteza de possíveis danos ambientais que determinadas obras ou atividades podem causar. Possui extrema relevância e está diretamente ligado à importância do EPIA, pois a melhor forma de preservar o meio ambiente é evitar a ocorrência dos danos ambientais, já que a reparação ambiental pode ser, muitas vezes, inviável, além de possuir um valor elevado. Desse modo, tal princípio objetiva evitar a realização de obras ou atividades que podem trazer grande impacto ambiental, sendo necessária a realização do EPIA para que sejam identificados e demonstrados os riscos dessas obras/atividades para o Poder Público e a sociedade.

O princípio do poluidor-pagador, por sua vez, determina que se alguma obra/atividade causar dano ao meio ambiente, o proponente do projeto deve arcar com as medidas mitigadoras para internalizar o impacto ambiental e que, se não o fizer, estará sujeito a sanções aplicadas pelo Poder Público. Assim, seu escopo é evitar o dano ambiental e as atividades econômicas que, por visarem apenas o lucro, não investem em medidas preventivas para reduzir/erradicar os danos ambientais.

Diante disso, é possível concluir que é nítida a aplicação dos princípios da precaução e do poluidor-pagador na elaboração do EPIA. Isso porque esse Estudo visa impedir instalação de obras ou atividades sem o conhecimento prévio dos riscos que podem causar sobre o meio ambiente e à comunidade ao seu redor, bem como indica quais medidas mitigadores devem ser custeadas pelo proponente do projeto, as quais podem ser exigidas pelo órgão ambiental competente para a concessão da licença ambiental, como meio de prevenir a ocorrência dos danos ambientais.

Nesse passo, salienta-se, dentre os objetivos dos referidos princípios e a legislação ambiental, está o equilíbrio entre a proteção ao meio ambiente e o desenvolvimento econômico e social, destacando que o meio ambiente não deve ser visto como algo intocável, mas como algo vulnerável, tendo o seu uso e sua degradação intensamente supervisionados e controlados. Não obstante, é importante assinalar que se houver um conflito entre as esferas ambiental e econômica, de forma a impor a escolha entre a preponderância de uma ou de outra, a proteção ao meio ambiente deve se sobrepor, haja vista a garantia do direito fundamental à vida, imprescindível para a efetivação de todos os direitos fundamentais.

Todavia, na prática, muitas vezes, o que pode ser observado é a preponderância do desenvolvimento econômico e social sobre a proteção do meio ambiente em razão da importância econômica que determinado projeto possui. Nos casos em que há essa preponderância, o EPIA não é efetivado de modo a fazer com que os seus preceitos e objetivos anteriormente explanados sejam concretamente aplicados.

Feitas tais colocações, passa-se à demonstração e análise de alguns casos práticos nos quais houve a relativização do impacto ambiental, em primazia do desenvolvimento econômico. Por outro lado, será mencionado, também, caso em o resultado do EPIA foi devidamente valorizado de forma a respeitar os princípios e objetivos do Estudo e concretizar a proteção ao meio ambiente.

3. Demonstração da problematização na aplicação dos princípios e objetivos do EPIA diante de casos concretos

Como já dito, muitas vezes, a importância do EPIA não é devidamente considerada, sendo este capítulo destinado a elencar situações em que a eficácia de estudos de impacto ambiental é comprometida em decorrência do desenvolvimento econômico gerado por uma determinada obra.

Conforme reportagem divulgada na Folha de São Paulo, no dia 26 de julho de 2014, um grupo de biólogos, em junho daquele ano, assinou um documento e o encaminhou para a Procuradoria da República do Estado do Rio de Janeiro, afirmando que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) produzido pela Petrobras para projetos de exploração e produção de petróleo no pré-sal representava uma “gravíssima ameaça à biodiversidade” de regiões costeiras. Os cientistas detectaram falhas e consideraram o EIA/Rima do projeto, encomendado pela estatal, extremamente superficial, pois deixou de tratar de questões fundamentais dentro de um empreendimento de grande porte.

Em resposta à Folha de São Paulo, a Petrobras se limitou a divulgar uma nota em seu site, afirmando que “repudia veementemente a afirmação que tem tratado com descaso no que tange a danos ambientais.” e prestando diminutos esclarecimentos sobre o Estudo Prévio de Impacto Ambiental em questão.

Ressalta-se que a principal crítica feita na avaliação desse caso pelo biólogo signatário da denúncia foi em relação ao IBAMA, órgão licenciador do referido projeto, por não ter tal órgão exigido da Petrobras uma avaliação sobre o impacto na região costeira, nem informações sobre o escoamento da produção. Em nota, o IBAMA se restringiu a afirmar que ainda “não concluiu suas análises sobre o referido estudo”, de forma que, apesar de o caso ainda não ter sido decidido, é clara a tendência que tem se concretizado no sentido de permitir que o aludido projeto se realize de maneira fatiada, com enfoque na exploração do pré-sal em mar aberto e ignorando os efeitos na região costeira. Ou seja, um projeto que deveria estar sendo analisado de maneira global, já se mostra sob análise fracionada.

Outra grande obra que causa discussão entre os ambientalistas há mais de vinte anos é a Usina Hidroelétrica de Belo Monte, que está sendo construída na Bacia do Rio Xingu, no estado do Pará. A usina de Belo Monte será a terceira maior hidrelétrica do mundo atrás apenas da chinesa Três Gargantas e da brasileira-paraguaia Itaipu e, por se tratar de um empreendimento de grande porte, tem deixado de lado alguns importantes aspectos ambientais.

O projeto da Usina ressurgiu como uma obra estratégica, apresentada por meio de um Estudo de Impacto Ambiental de mais de vinte mil páginas. Essa longa discussão é justificada pelo fato de a região pleiteada pela obra apresentar incrível biodiversidade de fauna e flora. Outro aspecto polêmico relacionado a esta obra é de cunho cultural, uma vez que gera grandes impactos sobre as populações indígenas.

O processo de licenciamento da Usina Hidroelétrica de Belo Monte tem sido cercado por polêmicas, incluindo ausência de estudos adequados para avaliar a viabilidade ambiental da obra, seu elevado custo, a incerteza dos reais impactos sobre a biodiversidade e as populações locais, a ociosidade da usina durante o período de estiagem do Xingu, e a falta de informação e de participação efetiva das populações afetadas nas audiências públicas.

No final de dezembro de 2009, os técnicos do IBAMA emitiram parecer contrário à construção da usina, no qual afirmaram que o EIA não conseguiu ser conclusivo sobre os impactos da obra: “o estudo sobre o hidrograma de consenso não apresenta informações que concluam acerca da manutenção da biodiversidade, a navegabilidade que garante a segurança alimentar e hídrica das populações do trecho de vazão reduzida (TVR) e os impactos decorrentes dos fluxos migratórios populacionais, que não foram dimensionados a contento”, dizia o parecer.

Outros casos, menos populares, podem ser citados, como o do banhado do Pontal da Barra, no Balneário Laranjal, em Pelotas, no estado do Rio Grande do Sul, que gerou inúmeros movimentos dos ambientalistas para proteger o local, pois caso tenha o uso que seus proprietários desejam, qual seja, intensa ocupação humana, a paisagem natural desaparecerá completamente. Este caso resultou em muitas ações na Justiça, tendo em vista a existência de espécies nativas da fauna ameaçadas, como alertam as ONGs ecológicas e várias universidades por diversos estudos já realizados.

O seu Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA) é profundamente criticado por falhas técnicas, como a não identificação das espécies ameaçadas. Esse é mais um caso que demonstra as falhas do licenciamento ambiental no Brasil, majoritariamente a favor do empreendedor, que em muitos dos casos são degradadores do ambiente. Notadamente, a partir dos anos 90, não sem resistência de ONGs ambientalistas e ecológicas locais e disputas judiciais, tenta-se ocupar a área para fins de um grande empreendimento imobiliário e turístico, que acarretaria uma grande degradação ao banhado, excluindo ocupações de pescadores e outros moradores em condições sociais vulneráveis.

Entretanto, cumpre apontar que, em algumas situações, a sociedade tem mostrado avanços, buscando respeitar o meio ambiente e deixando de lado o desenvolvimento econômico em face do procedimento ecologicamente correto, como ocorreu no caso do condomínio de luxo Parque Global, localizado na Marginal Pinheiros, na capital de São Paulo, que foi embargado pela Justiça, tendo sua construção provisoriamente suspendida, com base em um laudo da Promotoria que afirmava a inexistência de um estudo de impacto ambiental da obra, além de ausência de medidas para proteger as áreas de preservação permanente do terreno, conforme reportagem publicada pelo Estadão, em 26 de agosto de 2014. Por outro lado, a construtora afirmou que o empreendimento não possuiria irregularidades e que a realização do EIA/RIMA não seria necessária nesse projeto, em razão do tamanho do terreno e do tipo da obra.

Diante de todo o exposto, é possível inferir que existem casos de não efetividade dos princípios do EPIA, em especial o Princípio da Precaução, decorrente da ausência de eficácia do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, em virtude de o Estudo, muitas vezes, confrontar empreendimentos de grande importância econômica. Apesar de a sociedade atual ter avançado no que diz respeito à proteção do meio ambiente, ainda se está muito longe de uma sociedade sustentável e ecologicamente correta.

4. Posturas e políticas para a resolução da falta de efetividade dos princípios e objetivos do EPIA

A partir de uma visão reflexiva e geral do quadro em que vive a sociedade atual em relação à falta de concretização dos princípios e objetivos do EPIA, é possível enxergar que o problema é muito maior do que o simples desrespeito às normas do Estudo de Impacto Ambiental, significando, na verdade, a falta de efetivação da legislação ambiental em si e da própria Constituição Federal Brasileira.

Conforme já dito nos capítulos anteriores, a Carta Magna consagra como um dos direitos fundamentais o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, estando este relacionado a outros direitos fundamentais, como o direito à vida, à saúde e à dignidade humana. Por sua vez, a legislação infraconstitucional ambiental também é incisiva em apontar a importância de se preservar o meio ambiente, sendo que existem leis voltadas total e unicamente para a instituição de políticas de proteção, controle, orientação e limitação do uso ou da degradação daquele.

Portanto, tem-se que, no papel, a lei brasileira se preocupa bastante com as questões ambientais e é clara em atribuir à estas proteção especial. Entretanto, na prática, é possível verificar que nem sempre a lei é efetivada, devido à falta de protagonismo do Estado, diante da supremacia dos interesses econômicos.

Isto é, o Estado deixa de ter força para concretizar e fiscalizar a lei em razão de interesses de mercado, nacionais ou internacionais. Aliás, há que se indagar se ainda subsiste uma divisão entre interesses nacionais e internacionais, por conta do nível de globalização em que o mundo está atualmente, ainda mais se tratando de países menos desenvolvidos, como o Brasil, que acabam voltando suas políticas mais para o atendimento dos interesses externos de países mais desenvolvidos do que para o atendimento de seus interesses e suas necessidades internas.

Desse modo, como resultado da falta de força estatal em função do poder de setores sociais, políticos ou econômicos, tem-se a dificuldade da implementação do Direito Ambiental, e no que se refere mais especificamente ao tema deste Artigo, a dificuldade de aplicação prática da real importância atribuída por aquele ramo do Direito ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental.

Ainda como resultado da falta de efetividade legislativa e também como causadores de dificuldade de implementação do Direito Ambiental, estão a deficiência de recursos humanos nas instituições governamentais e a corrupção. No primeiro caso, se não é feito o devido investimento nos órgãos responsáveis pela fiscalização e cumprimento das leis ambientais, tais atividades não serão realizadas da forma correta, não sendo suficientes para a coibição dos crimes ambientais. Por outro lado, no segundo caso, tem-se que, pela falta de efetivação das normas, as práticas ilegais e antiéticas passam a ser vistas com menos gravidade, em virtude da ideia de impunidade, que reforça a manutenção do sistema tal como está.

Sendo assim, para a obtenção de mudanças reais e melhoras concretas na seara da efetivação das normas ambientais e, propriamente, dos princípios e objetivos do EPIA, é necessária a introdução de uma modalidade nova de mentalidade coletiva, por meio da conscientização ambiental, devendo esta ser iniciada dentro das casas, no âmbito familiar, reforçada no âmbito escolar e exercida publicamente por toda a sociedade. Tal conscientização deve ser aplicada em conjunto com a efetivação normativa, a qual pode ser alcançada com o fortalecimento do Estado, a real implementação de políticas públicas, a fiscalização do cumprimento da lei e a primazia da transparência política.

De fato, a questão da proteção do meio ambiente é complexa, pois ao mesmo tempo em que se deve pensar nos problemas internos e locais, não se pode tomar o país como um espaço isolado, isto é, se deve ter em mente que a questão ambiental é global, não sendo eficaz pensar em sua proteção de maneira fatiada. Por conseguinte, as políticas protetivas devem ser introduzidas em dimensões locais e em conciliação com as políticas globais. Isso porque a ideia de desenvolvimento sustentável só é completa quando pensada de forma global, já que visa à coabitação de valores opostos em face de recursos de um mundo que é finito.

Em um país do tamanho do Brasil, é compreensível que o Estado tenha dificuldades em lidar com a diversidade de necessidades locais. É por esse motivo que deve tentar investir, apoiar e reforçar o papel de comunidades, instituições e órgãos, governamentais ou não, em âmbitos municipais, estaduais e regionais, como instrumentos de promoção da educação e conscientização ambiental.

Nesse sentido, o que se visa é a relação entre as esferas pública e privada em prol do desenvolvimento local de uma determinada cidade ou região. A mudança da mentalidade relacionada às questões ambientais é possível, mas deve ser tratada, primeiramente, em âmbito local, com objetivos restritos e atuação espacial definida. Somente a partir do desenvolvimento de ações locais favoráveis ao meio ambiente é que os problemas nacionais, ou até mesmo globais, poderão ser revertidos.

A postura do Estado Brasileiro, bem como a política nacional atual, em relação à proteção do meio ambiente e, especificamente, à implementação do Direito Ambiental e de seus instrumentos, são fruto de todo o processo histórico-social brasileiro e só serão modificados se a mudança nascer, em primeiro lugar, no âmbito local. E para que sejam feitas melhorias em nível local, é também preciso que os cidadãos se dêem conta de que suas atitudes, individualmente, podem sim repercutir, com o tempo, em mudanças nacionais e, até mesmo, globais.

Portanto, para que haja a implementação do Direito Ambiental e o respeito aos seus instrumentos de proteção, como o EPIA, são necessárias a efetivação das normas, que deverá ocorrer através do fortalecimento do Estado, e a conscientização individual do papel de cada um na mudança da sociedade, privilegiando os preceitos que a Constituição determina como fundamentais, tais como o direito à vida, à saúde, à dignidade da pessoa humana e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

5. Conclusão

Por todo o exposto no presente Artigo, tendo sido este baseado na legislação pátria, bem como em estudos doutrinários e casos práticos, é possível alcançar o entendimento de que é vivenciado, no Brasil, um distanciamento entre as normas positivadas e sua efetivação, em razão da falta de força estatal diante da preponderância de interesses econômicos.

Tal realidade traz problemas para a concretização do Direito Ambiental, e, consequentemente, dificulta a realização plena de seus instrumentos. Entre estes, está o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, mecanismo de controle de impactos ambientais que nem sempre é devidamente respeitado, tendo seus princípios e objetivos, muitas vezes, relativizados em face da importância econômica de uma determinada obra/ atividade, isto é, em face do desenvolvimento econômico.

Para que o problema relativo à dificuldade de implementação do Direito Ambiental seja resolvido, ou, no mínimo, passe por melhorias, será necessário trabalhar com a resolução de outros problemas: a falta de efetividade legislativa em virtude da falta de força estatal, a deficiência de recursos humanos das instituições responsáveis pela fiscalização e cumprimento das leis ambientais e a corrupção.

Para superar tais problemas, deverá haver o fortalecimento do Estado em todos os âmbitos (social, político, econômico etc), sempre pautado nos preceitos constitucionais e na transparência política. Tal fortalecimento efetivará a aplicação da legislação brasileira e garantirá que a prática de atos ilegais e antiéticos sejam devidamente punidos. Além disso, possibilitará a concretização de políticas de cumprimento e fiscalização da lei. Aliada a tal fortalecimento, deverá ser introduzida uma nova mentalidade coletiva, por meio da conscientização ambiental que terá que ser ensinada e praticada primeiramente em âmbito local e, com o tempo, em âmbito nacional, sempre tendo em mente que cada indivíduo deve fazer sua parte, pois tal atuação, por menor que seja, fará diferença.

Por conseguinte, é possível concluir que o dilema entre a proteção ao meio ambiente e o crescimento socioeconômico, no contexto das questões ambientais, inclusive do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, deve ser resolvido mediante a aplicação efetiva da legislação, que se dará através da atuação eficaz do Estado, das comunidades locais (por meio de instituições, universidades, ONGs, escolas, órgãos etc) e de cada indivíduo, relativamente à conscientização, valorização e respeito às questões ambientais.

Autores: Beatriz Rezende Peroni Angelo; Henry Bryan Marcondes Smith; Julie Maciel Rozani; Letícia Pinto Peres; Lígia Lazzarini Monaco e Regina Almeida Ramos.


6. Referências Bibliográficas

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